Für die Festsetzungsverjährung bezüglich der Kosten einer Abschiebung gilt die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG. § 70 Abs. 1 Satz 1 AufenthG verlängert allein die Frist der Zahlungsverjährung.
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Die zulässige, insbesondere fristgemäß eingelegte und begründete Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Die Beklagte kann von der Klägerin die mit Bescheid vom 7. Oktober 2009 gellend gemachten Kosten ihrer Abschiebung in Höhe von insgesamt 17.812,95 € nicht mehr verlangen. Der entsprechende Zahlungsanspruch der Beklagten ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - durch Eintritt der Verjährung erloschen. Der angefochtene Kostenbescheid ist damit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 3 VwKostG verjährt und erlischt der Anspruch auf Zahlung von Kosten spätestens nach Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung. Entstanden ist der Anspruch der Beklagten auf die Kosten der Abschiebung gemäß § 11 Abs. 1 und 2 VwKostG mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung und hinsichtlich der Verpflichtung zur Erstattung von Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages. Die Abschiebung der Klägerin erfolgte am 22. Juli 2004, so dass bei Erlass des Leistungsbescheides am 7. Oktober 2009 der Anspruch der Beklagten verjährt und erloschen war, nachdem die Klägerin am 16. Dezember 2004 erneut in das Bundesgebiet eingereist war und der Beklagten am 29. Dezember 2004 ihre Wohnanschrift mitgeteilt hatte.
Der Senat hatte in seiner Entscheidung vom 18. Januar 2011 (5 A 1302/10.Z) in einem Berufungszulassungsverfahren Zweifel daran geäußert, ob die Verjährungsregelung in § 20 Abs. 1 VwKostG überhaupt neben der Verjährungsregelung in § 70 AufenthG anwendbar sei, da die Formulierung dafür sprechen könne, dass der Gesetzgeber für diese besondere Materie abschließend allein die Zahlungsverjährung habe vorsehen wollen. Letztlich ist das Fehlen einer Festsetzungsverjährung der Rechtsordnung nicht völlig fremd (vgl. etwa § 19 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz). Der Senat hatte die Frage aber offen gelassen, da sie für das dortige Verfahren nicht entscheidungserheblich war. An den damals im Beschluss geäußerten Zweifeln hält der Senat nach eingehender Prüfung der Frage im vorliegenden Berufungsverfahren nicht mehr fest. Entgegen der Ansicht der Berufung ist auch er der Auffassung, dass die Verjährungsvorschrift des § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 3 VwKostG neben § 70 Abs. 1 AufenthG anwendbar bleibt. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Zunächst folgt die grundsätzliche Anwendbarkeit des Verwaltungskostengesetzes aus § 1 Abs. 2 Satz 1 Ziffer 2 VwKostG, da mit der Geltendmachung der Kosten nach § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG durch die Beklagte Kosten in Ausführung eines Bundesgesetzes erhoben werden.
Da § 70 AufenthG die Verjährung regelt und damit in Konkurrenz zu der in § 20 VwKostG ebenfalls geregelten Verjährung eines Anspruchs auf Zahlung von Kosten steht, ist die Frage zu beantworten, ob mit § 70 AufenthG eine speziellere Vorschrift normiert wurde, die die allgemeine Verjährungsregelung des Verwaltungskostengesdtzes verdrängt. Ob dies der Fall ist, muss - angesichts des nicht eindeutigen Wortlauts - im Wege der Auslegung ermittelt werden (vgl. etwa Larenz, Methodenlehre, 5. Auflage, Seite 257).
Ausgehend von der allgemeineren Regelung in § 20 VwKostG, wird dort nach allgemeinem Verständnis sowohl eine sogenannte Festsetzungs- als auch eine sogenannte Zahlungsverjährung geregelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38.04 - , BVerwGE 123, 92 = NVwZ-RR 2005, 513; vgl. auch Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 6. Oktober 2004 - 11 UE 2379/02 -, NVwZ-RR 2005, 220). Die vierjährige Festsetzungsverjährung knüpft nach der dortigen Formulierung an den Zeitpunkt der Entstehung der Kostenschuld an, wohingegen die dreijährige (relative) Verjährung des Anspruchs - die sogenannte Zahlungsverjährung - an seiner Fälligkeit ansetzt.
Auch § 70 AufenthG, der mit "Verjährung" überschrieben ist, sieht, speziell für die Ansprüche auf die in § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG genannten Kosten, eine Verjährungsregelung vor. Danach verjähren die genannten Ansprüche sechs Jahre nach Eintritt der Fälligkeit. Seinem Wortlaut nach kann die Regelung sowohl dahingehend verstanden werden, dass mit ihr die Anwendung des § 20 Abs. 1 VwKostG für diese spezielle Materie ausgeschlossen ist und die Ansprüche auf Kostenerstattung grundsätzlich nur sechs Jahre nach ihrer Geltendmachung verjähren, ohne dass eine Festsetzungsverjährung zu beachten wäre. Das Fehlen einer absoluten Verjährungsregelung in § 70 AufenthG könnte für eine solche Auslegung sprechen. Auf ein solches Verständnis hatte der Senat in seiner Entscheidung vom 18, Januar 2011 (- 5 A 1302/10 -) mit Blick auf § 19 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz hingewiesen und deutlich gemacht, dass der Rechtsordnung das Fehlen einer absoluten Verjährungsregelung nicht fremd sei. Andererseits lässt die Formulierung des § 70 Abs. 1 AufenthG auch eine Auslegung dahin zu, dass die Vorschrift ausschließlich die in § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz VwKostG vorgesehene Zahlungsverjährung von drei Jahren in den Fällen der Geltendmachung von Ansprüchen nach § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG auf sechs Jahre verlängern wollte.
Der Senat beantwortet diese Frage nunmehr in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 30. Juni 2009 - 13 S 919/09 --, InfAuslR 2009, 403) und des Bayerischen VGH (Urteil vom 6. April 2011 - 19 BV 10.304 -, InfAuslR 2012, 38) dahingehend, dass neben der Regelung des § 70 Abs. 1 AufenthG über die sechsjährige Zahlungsverjährung für die Festsetzung der Kosten einer Abschiebung auch weiterhin die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG gilt. Danach verjährt der Anspruch auf Erstattung von Abschiebungskosten spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach seiner Entstehung, d.h. gemäß § 11 Abs. 2 VwKostG spätestens mit Ablauf des vierten Jahres nach Aufwendung der Kosten bzw. Beendigung der Maßnahme; im vorliegenden Fall - aufgrund der Unterbrechung durch den Auslandsaufenthalt der Klägerin - mit Ablauf des Jahres 2008.
Lässt der Wortlaut der Vorschrift eine Auslegung in beide Richtungen zu und geben auch die Gesetzesmaterialien keine grundlegenden Hinweise darauf, wie die Regelung zu verstehen ist, gebietet der Sinn und Zweck der Verjährungsregelung unter dem Gesichtspunkt der Sicherung des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit, als auch unter dem Aspekt des nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz gebotenen effektiven Rechtsschutzes eine Auslegung zu Gunsten des Kostenschuldners. Auch das Gebot der Normenklarheit verlangt jedenfalls dann, wenn der Gesetzgeber in einer speziellen Materie von allgemeinen Verjährungsregelungen abweichen will, eine eindeutige Klarheit auch im Wortlaut der Vorschrift. Dass der Gesetzgeber in § 70 Abs. 1 AufenthG in dieser Eindeutigkeit für die Materie der in § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG geregelten Kosten einen absoluten zeitlichen Eckpunkt für die Verjährung eines Anspruchs auf Zahlung von Kosten, mithin eine Festsetzungsverjährung, ausschließen wollte, ist für den Senat nach dem Sinn und Zweck der Regelung und auch aus den Gesetzesmaterialien nicht erkennbar.
Die im Gesetzgebungsverfahren offengelegten Motive lassen eine eindeutige Aussage zu der Annahme der Beklagten, § 70 AufenthG habe für die Abschiebungskosten eine abschließende, die allgemeinen Verjährungsregelungen aus § 20 VwKostG insgesamt verdrängende Bestimmung vorgesehen, nicht erkennen. Als im Jahre 1993 der Vorgängerregelung in § 83 AuslG der entsprechende vierte Absatz mit der Verjährungsregelung hinzugefügt wurde, sah der Gesetzgeber darin eine notwendige Ergänzung der Norm, um die Beitreibung von Zurückweisungs- und Abschiebungskosten zu erleichtern. Den Materialien (BT-Drs. 12/2062, Seite 46) lässt sich eine konkrete Aussage nur zu der Intention der Einführung einer auf sechs Jahre verlängerten Verjährungsfrist entnehmen, die mit einer verbesserten Beitreibung der angefallenen Kosten begründet wurde. Die Verwendung der Begrifflichkeit "Beitreibung" wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung dahingehend interpretiert, dass der Gesetzgeber damit den Akt der Vollziehung angesprochen habe, der die Festsetzung der Kostenschuld voraussetze (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Juli 2009, a.a.O.; Bayerischer VGH, Urteil vom 6. April 2011, a.a.O.; wohl auch OVG Hamburg, Urteil vom 3. Dezember 2008 - 5 Bf 259/06, - Juris). Auch als mit der Einführung des Aufenthaltsgesetzes die Verjährung der Ansprüche aus § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG in § 70 AufenthG geregelt wurde, beschränkten sich die Motive auf die bloße Feststellung, die Regelungen über die Verjährung aus Gründen der Übersichtlichkeit in einer eigenen Vorschrift zusammenzufassen und dem Hinweis, dass der Verweis auf das Verwaltungskostengesetz aus Gründen der Klarstellung erfolgte (vgl, BT-Drs. 15/420, Seite 94). Die gesetzliche Regelung als auch die Motive lassen demnach keine Anhaltspunkte dafür erkennen, dass die in § 70 Abs. 1 AufenthG getroffene Verjährungsregelung abschließend auch eine Regelung bestimmen wollte, die von der in § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz VwKostG abweicht bzw. diese verdrängen sollte. Allein die auf sechs Jahre verlängerte Zahlungsverjährung wurde mit einer verbesserten Beitreibung der angefallener Kosten begründet. Die konkrete Gesetzesformulierung "sechs Jahre nach Eintritt der Fälligkeit" lässt zudem erkennen, dass dem Gesetzgeber die Unterscheidung zwischen der Entstehung einer Gebührenschuld und ihrer Fälligkeit bewusst gewesen sein muss. Zusammen mit dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz in der Norm selbst spricht demnach Vieles dafür, dass eine abschließende und die allgemeinen Regelungen des Verwaltungskostengesetzes ausschließende Verjährungsregelung in § 70 AufenthG hinsichtlich der Sachmaterie Festsetzungsverjährung nicht getroffen worden ist. Diese rechtliche Einschätzung wird bestätigt durch die Erwägungen des Gesetzgebers, die ihn zur Anfügung des Satzes 2 in § 70 Abs. 1 AufenthG im Jahre 2011 veranlasst hatte. In der BT- Drs. 17/5470 zu Nr. 38, Seite 25, wird hierzu ausgeführt, der Hinweis auf eine entsprechende Anwendung des § 17 VwKostG diene der Klarstellung. Die sechsjährige Verjährungsfrist des Abs. 1 Satz 1 beginne danach mit der Bekanntgabe des Leistungsbescheides gemäß § 67 Abs. 3 Satz 1 AufenthG. Zu diesem Zeitpunkt war dem Gesetzgeber die oben aufgeführte obergerichtliche Rechtsprechung zur Frage der Anwendbarkeit des § 20 Abs. VwKostG neben der Verjährungsregelung in § 70 Abs. 1 AufenthG bekannt. Hätte er die Notwendigkeit einer Klarstellung gesehen, hätte er sie im Rahmen der Neuregelungen vornehmen können, was er jedoch nicht getan hat. Auch dies spricht dafür, die Regelung in § 70 Abs. 1 Satz 1 AufenthG allein als zeitliche Verlängerung der Zahlungsverjährung zu verstehen.
Die in einem Teil der Kommentarliteratur vertretene Ansicht, § 70 AufenthG stelle gegenüber § 20 VwKostG die speziellere Regelung dar und ersetze diese hinsichtlich der Ansprüche aus § 67 Abs. 1 und 2 AufenthG vollständig (Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: März 2012, § 70 RdNr. 2 f.; Kloesel/Christ/Häußer, Ausländerrecht, Stand: Juli 2011, § 70 RdNr. 2) wird nicht näher begründet. Soweit dort weiter angenommen wird, im Anwendungsbereich des § 70 Abs. 1 AufenthG fehle eine absolute Verjährungsvorschrift wie sie § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz VwKostG vorsehe, überzeugt die dafür gegebene Begründung nicht. Denn dass absolute Verjährungsfristen kürzer sein können als relative Verjährungsfristen, ist der Systematik von Verjährungsregelungen im Bereich des Abgabenrechts nicht fremd und spricht nicht für die Annahme, dass eine absolute Verjährungsregel stets zeitlich länger ausgestaltet sein müsse als die relative Verjährungsfrist (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vorn 30. Juli 2009, a.a.O.; Bayerischer VGH, Urteil vom 6. April 2011, a.a.O.).
Soweit sich die Beklagte zur Begründung ihres hiervon abweichenden Verständnisses auf die zu § 70 AufenthG ergangenen Verwaltungsvorschriften, die eine Differenzierung zwischen Festsetzungs- und Zahlungsverjährung nicht nahelegen würden, beruft, kann dies für die Auslegung der Vorschrift lediglich ein Indiz sein. Maßgeblich ist jedoch letztlich das Verständnis der gesetzlichen Vorschrift und nicht, wie die Verwaltung sie interpretiert.
Die von der Beklagten aus der Annahme des Verwaltungsgerichts, die in § 70 Abs. 2 AufenthG geregelte Verjährungsunterbrechung sei auch auf die Festsetzungsverjährung anzuwenden, gezogene Schlussfolgerung ist insofern nicht zwingend und verkennt, dass es sich bei § 70 Abs. 2 AufenthG um eine abweichende Regelung zu § 20 Abs. 3 VwKostG handelt, die zusätzliche Unterbrechungstatbestände schafft. Daraus kann deshalb nicht zwingend geschlossen werden, der Gesetzgeber habe auch eine abschließende Regelung hinsichtlich der Festsetzungsverjährung in § 70 Abs. 1 AufenthG getroffen.
Soweit die Berufung aufzeigt, dass das Argument des Rechtsfriedens für die Annahme einer Festsetzungsverjährung neben einer Zahlungsverjährung deshalb keine Rolle spielen könne, weil der Eintritt der Verjährung bei Abschiebungskosten ohnehin oft viele Jahre oder gar Jahrzehnte hinausgezögert werde, da die Verjährung während des Auslandsaufenthalts des Ausländers unterbrochen werde, verkennt sie die Unterscheidung zwischen Festsetzungs- und Zahlungsverjährung. Solange nämlich die Verjährung unterbrochen ist - und das kann nach der eindeutigen gesetzlichen Regelung auch zusätzlich aus den in § 20 Abs. 3 VwKostG geregelten Beispielen der Fall sein -, kann auch die Festsetzungsverjährung nicht zu laufen beginnen. Die den Verjährungsfristen zukommende Aufgabe, dem Rechtsfrieden zu dienen und Rechtssicherheit herzustellen (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38.04 -, BVerwGE 123, 92 = NVwZ-RR 2005, 513; Bayerischer VGH, Urteil vom 6. April 2011 - 19 BV 10.304 -, InfAuslR 2012, 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Juli 2009 - 13 S 919/09 -, InfAuslR 2009, 403), bekommt auch in dem Bereich der Geltendmachung von Abschiebungskosten stets erst dann Bedeutung, wenn es der zuständige Behörde selbst nach Jahren oder Jahrzehnten der Unterbrechung der Verjährung nicht innerhalb von vier Jahren vor Ablauf der Verjährung gelingt, die Kosten der Abschiebung gegenüber dem Kostenschuldner festzusetzen. Insoweit unterscheidet sich die Geltendmachung der Abschiebungskosten nicht von der Geltendmachung anderer in ihrer Verjährung unterbrochener oder gehemmter Kosten.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch festgestellt, dass im Zeitpunkt der Festsetzung der Abschiebungskosten mit Leistungsbescheid vom 7. Oktober 2009 die vierjährige Festsetzungsverjährung des § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz VwKostG bereits abgelaufen, der Anspruch der Beklagten damit verjährt war.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung der Kosten mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung. Diese Verjährungsfrist war im Zeitpunkt des Erlasses des Leistungsbescheids im Oktober 2009 abgelaufen. Die Verjährung war nach § 70 Abs. 2 AufenthG für den Zeitraum, in dem die Klägerin sich nicht im Bundesgebiet aufgehalten hat, unterbrochen. Nach § 20 Abs. 4 VwKostG hatte mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Unterbrechung endete, eine neue Verjährung begonnen.
Die Klägerin wurde am 22. Juli 2004 in ihr Heimatland Türkei abgeschoben und reiste nach eigenen Angaben am 16. Dezember 2004 erneut in das Bundesgebiet ein. Das Verwaltungsgericht hat für die Beendigung der Unterbrechung der Verjährung nach § 70 Abs. 2 AufenthG auf den Zeitpunkt abgestellt, zu dem der Bevollmächtigten der Klägerin der Beklagten die vorübergehende Wohnanschrift "c/o ... " unter dem 29. Dezember 2004 mitgeteilt hatte. Dies ist nicht zu beanstanden. Zum einen ist die Klägerin mit ihrem Asylantrag ihrer gesetzlichen Anzeigepflicht nach § 10 Abs. 1 AsylVfG nachgekommen und zum anderen hat sie diese Wohnanschrift auch der Beklagten als zuständige Behörde mitgeteilt. Dass es sich bei der angeführten Anschrift um eine nur vorübergehende Wohnanschrift bzw. um eine "c/o-Adresse" gehandelt hat, ist hierfür unerheblich. Die von der Beklagten vorgetragenen Zweifel daran, ob die Klägerin auch unter dieser "c/o-Adresse" gewohnt oder erreichbar gewesen sei, sind nicht substantiiert. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der angeführte Adresse nur um eine reine Zustellanschrift und nicht auch um den tatsächlichen Aufenthaltsort der Klägerin gehandelt haben könnte, sind nicht vorgetragen worden, so dass die Ausführungen der Berufung zu der Bedeutung der "c/o-Adresse" nicht überzeugen. Nicht gefolgt werden kann der Berufung auch darin, die Unterbrechung der Verjährung habe erst am 3. Januar 2005, dem Zeitpunkt der meldebehördlichen Anmeldung der Klägerin für die ... geendet. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass für die Frage der Verjährungsunterbrechung auf die Meldung des tatsächlichen Aufenthaltsortes der Klägerin gegenüber der Beklagten und nicht auf ihren formalen Meldestatus abzustellen ist. Dies verlangt auch § 70 Abs. 2, 2. Alternative AufenthG nicht, wonach die Verjährung nur dann unterbrochen ist, wenn der Aufenthalt des Kostenschuldners im. Bundesgebiet nur deshalb nicht festgestellt werden kann, weil er seiner gesetzlichen Melde- oder Anzeigepflicht nicht nachgekommen ist. Hier lässt sich die Erfüllung der Anzeigepflicht gegenüber der Beklagten am 29. Dezember 2004 jedenfalls nicht widerlegen. [...]
