VG Leipzig

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Zitieren als:
VG Leipzig, Beschluss vom 01.07.2014 - A 5 L 169/14 - asyl.net: M22125
https://www.asyl.net/rsdb/M22125
Leitsatz:

Eine Aufnahme von Asylbewerbern in Italien in einer der regulären staatlichen Aufnahmeeinrichtungen dürfte angesichts der stark steigenden Antragszahlen zunehmend an den mangelnden bzw. erschöpften Aufnahmekapazitäten scheitern.

Es droht mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung, wenn die Asylbewerber über einen längeren Zeitraum auf sich allein gestellt und deshalb häufig obdachlos sind.

Schlagwörter: Italien, Dublin-Rückkehrer, Dublinverfahren, UNHCR, Asylverfahren, Aufnahmebedingungen, Obdachlosigkeit,
Normen: VwGO § 80 Abs. 5, GR-Charta Art. 4, RL 2013/33/EU Aft. 18 Abs. 9 S. 2,
Auszüge:

[...]

(b) Erhebliche Defizite bestehen in Italien bei summarischer Prüfung nach wie vor im Bereich der Unterbringung von Asylbewerbern - einschließlich sog. Dublin-Rückkehrer. Dies folgt zum einen daraus, dass eine Unterbringung erst erfolgt, wenn der Asylbewerber nicht nur einen Asylantrag gestellt, sondern er bei der nachfolgenden verbalizzazione auch registriert worden ist. Die Möglichkeit einer förmlichen Registrierung des Asylantrags im Büro der Questura am Flughafen wird nur für den Flughafen Rom-Fiumicino genannt (UNHCR, UNHCR-Empfehlungen zu wichtigen Aspekten des Flüchtlingsschutzes in Italien - Juli 2013 - im Folgenden: Bericht Juli 2013 -, S. 7), ansonsten erhalten die Asylbewerber einschließlich der Dublin-Rückkehrer einen schriftlichen Hinweis auf die für die Formalisierung des Asylantrags zuständige Questura, einen Termin hierfür sowie ein Zugticket dorthin (s. Schweizerische Flüchtlingshilfe, Italien: Aufnahmebedingungen, Aktuelle Situation von Asylsuchenden und Schutzberechtigten, insbesondere Dublin-Rückkehrenden, Oktober 2013 - im Folgenden: Schweizerische Flüchtlingshilfe, Oktober 2013 -, S. 13 f., 16; UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 7; Auswärtiges Amt, Auskunft an OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.9.2013, zu Frage a).

Zwischen den Terminen für Antragstellung und Begründung lagen bislang zum Teil erhebliche Zeiträume von manchmal mehreren Wochen oder gar Monaten, in denen die Asylbewerber auf sich allein gestellt und häufig obdachlos sind (ebenso VG Schwerin, a.a.O., unter Berufung auf Schweizerische Flüchtlingshilfe, Oktober 2013, S. 12; UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 6 f.).

Zwar gibt es nach Angaben der Schweizer Flüchtlingshilfe und IJNHCR eine Weisung des italienischen Innenministeriums, die genannten Antragstermine zusammenzuführen. Ob diese und weitere Maßnahme tatsächlich zu Verbesserungen führen, bleibt nach den genannten Berichten allerdings erst abzuwarten. Den Stellungnahmen des UNHCR ist zwar zu entnehmen, dass es Verbesserungen gegeben hat, hingegen ist dort nicht davon die Rede, dass dieser Mangel mittlerweile (weitgehend) abgestellt worden wäre (vgl. UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 6 f.). Ob die Maßnahmen der italienischen Regierung zur Beseitigung der genannten Defizite ausreichend sind, ist nach den vorhandenen Quellen daher mit der erforderlichen Sicherheit bislang nicht feststellbar (VO Schwerin, a.a.O.). Zweifel daran, dass allein die Anweisung des italienischen Innenministeriums an die nachgeordneten Behörden, dass die Verbalizzazione zeitgleich mit der Asylgesuchstellung zusammenfallen soll und die zeitgleiche Einführung eines neuen Informatiksystem (Vestanet) zur Behebung der Mängel ausreichend sind, ergeben sich schon daraus, dass die benannte Anweisung aus der ersten Jahreshälfte 2013 stammt, während die vorliegenden Auskünfte übereinstimmend noch für Ende 2013 von einem - mehr oder weniger starken - zeitlichen Auseinanderfallen von Asylbegehren und förmlicher Registrierung berichten. Auch die landesweite Implementierung des neuen Informatiksystem leidet danach unter technischen Anfangsschwierigkeiten und benötigt noch Zeit.

In der zeitlichen Lücke zwischen Antragstellung und Registrierung des Asylbewerbers dürfte ein systemischer Mangel der Aufnahmebedingungen in dem Sinne zu sehen sein, dass sie regelhaft so defizitär sind, dass zu erwarten ist, dass dem Asylbewerber auch im konkret zu entscheidenden Einzelfall mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht (VO Schwerin, a.a.O.; auch dass OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21, 2.2014 - 10 A 10656/13 -, juris, sieht darin einen systemischen Mangel, hält aber die getroffenen Maßnahmen der italienischen Regierung für ausreichend).

(c) Zum anderen ist bei summarischer Prüfung weiterhin von unzureichenden Aufnahmekapazitäten für Asylbewerber in Italien auszugehen.

Zwar sind zwischenzeitlich der VGH Baden-Württemberg und das OVG Nordrhein-Westfalen (beide a.a.O.), insbesondere letzteres unter gründlicher Auseinandersetzung mit umfangreichen Erkenntnismaterialien, zu der Auffassung gelangt, dass keine ernsthaften und durch Tatsachen bestätigten Gründe dafür vorliegen, dass ein alleinstehender männlicher Asylbewerber im Falle seiner Überstellung nach Italien mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit Gefahr läuft, ausgehend von systemischen Mängeln des dortigen Asylverfahrens und/oder der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta ausgesetzt zu werden (ebenso OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 14.11.2013 - 4 L 44/13 -, nachgehend BVerwG -, Beschl. v. 19.3.2014 - 10 B 6.14 -, juris).

Den genannten Hauptsacheentscheidungen liegen jedoch schwerpunktmäßig Erkenntnisse aus dem Jahr 2013 zugrunde, die nach Auffassung des Gerichts insbesondere im Hinblick auf die Entwicklung des Flüchtlingszustroms nach und die in der Folge steigenden Asylbewerberzahlen in Italien in den letzten Wochen und Monaten für die hier zu treffende Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht unbesehen übernommen werden können. Denn die vorzunehmende Prognose ist maßgeblich an den allgemein bestehenden - und zwar den aktuellen - Aufnahmebedingungen auszurichten (s. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.).

Seine Einschätzung stützt das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen u.a. maßgeblich darauf, dass sich in der Regel die am jeweiligen Flughafen angesiedelte NOO auch um die zumindest vorläufige Unterbringung der Dublin-Rückkehrer kümmert; hierbei könne es sich um eine Übergangsunterkunft (z. B. FER-Unterkünfte als mit EU-Mitteln finanziertes Projekt speziell für Dublin-Überstellte, nur teilweise begrenzt auf "vulnerable cases"), eine (Not-)Unterkunft in einer kommunalen oder karitativen Einrichtung), ggf. aber auch schon eine längerfristige Unterkunft in einer der "regulären" Systeme staatlicher Aufnahmeeinrichtungen (namentlich CARA oder SPRAR) handeln. Bis es auf diese Weise gelungen war, für die Dublin-Rückkehrer eine Unterkunft zu finden, mussten diese allerdings - im Jahr 2013 - unter Umständen einige Tage am Flughafen verbleiben und dort (ohne besondere Schlafplätze, aber wohl geduldet) auch übernachten (Schweizerische Flüchtlingshilfe, Oktober 2013, S. 14 f., 15 f.; UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 11 f.; Auswärtiges Amt an OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.9.2013, zu Frage a; Liaisonbeamtin des Bundesamtes, Stellungnahme vom 21.11.2013, zu 3, und 7.; aida - Asylum Information Database -, National Country Report Italy, Update November 2013, nachfolgend: aida-Report, November 2013, S. 42). Der letztgenannte Bericht weist zudem darauf hin, dass es vorkomme, dass einzelne Betroffene am Ende nicht mit einer Unterkunft versorgt würden und in alternativen/selbstorganisierten Unterkunftsformen eine Bleibe fänden.

Mag es sich hierbei auch im Jahr 2013 noch um Einzelfälle gehandelt haben, die nicht verallgemeinerungsfähig sind, so ist angesichts des neuen Flüchtlingszustroms doch absehbar, dass die Zahl derjenigen, die nicht oder jedenfalls nicht mehr in vertretbarer Zeit mit Obdach versorgt werden können, signifikant steigen wird. Insoweit darf nicht außer Acht gelassen werden, dass auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 7.3.2014 (a.a.O.) bei der Würdigung des Erkenntnismaterials konstatiert, dass sich in Teilbereichen der tatsächlichen Aufnahmebedingungen (nach wie vor) durchaus Mängel und Defizite nicht ganz unwesentlicher Art feststellen lassen, die das Oberverwaltungsgericht lediglich (noch) nicht als so gravierend betrachtet, dass sich aus ihnen ein grundlegendes, systemisches Versagen des Mitgliedstaates Italien ableiten ließe.

Namentlich vermag das Gericht nicht der Auffassung zu folgen, aus der in diesem Frühjahr erheblich angestiegenen Zahl der über das Mittelmeer in Italien ankommenden Flüchtlinge könne mit Rücksicht auf die in der Vergangenheit auch mit Hilfe der EU ins Werk gesetzten Reform- und Ausbaumaßnahmen nicht abgeleitet werden, das italienische Asylsystem werde wieder, wie schon vor dem Jahre 2012, in einem solchen Maße überfordert sein, dass die Bejahung systemischer Mängel ernsthaft in Betracht gezogen werden müsste (so aber VGH Baden-Württemberg, a.a.O.).

Die aktuelle Entwicklung des Flüchtlingszustroms stellt sich wie folgt dar: In den ersten fünf Monaten des Jahres 2014 erreichten bereits rund 40.000 Migranten die italienische Küste, einmal 2.500 innerhalb von 24 Stunden (Handelsblatt.com vom 6.6.2014: "Flüchtlingswelle: Italienische Marine rettet 2.500 Migranten"). Zum Stand 7.6.2014 wird eine Zahl von 45.000 bis 47.000 Menschen genannt, die von Nordafrika über das Mittelmeer nach Italien kamen (Frankfurter Neue Presse vom 7.6.2014: "Rund 1.200 Bootsflüchtlinge im Mittelmeer gerettet"; Tagesschau.de vom 7.6.2014: "Hunderte Flüchtlinge gerettet"). Damit hatte Italien im laufenden Jahr schon in den ersten fünf Monaten mehr Flüchtlinge aufgenommen als im gesamten Jahr 2013 (Deutsche Welle vom 6.6.2014: "Italien rettet mehr als 2.500 Flüchtlinge"; Tagesschau.de vom 7.6.2014: "Hunderte Flüchtlinge gerettet"). Nachdem allein am letzten Wochenende erneut 5.000 Flüchtlinge gerettet wurden, ist die Zahl der Bootsflüchtlinge auf 61.585 gestiegen (Hamburger Abendblatt vom 1.7.2014 - "Flüchtlinge sterben qualvollen Tod auf dem Weg in die Freiheit").

Die Flüchtlingszahlen liegen damit in 2014 noch über denen des Jahres 2011, dem bisherigen Höchststand (ca. 62.000 Anlandungen in Süditalien bei insgesamt 34.115 Asylgesuchen (zit. nach OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; Schweizerischer Flüchtlingshilfe, Bericht Oktober 2013, S. 7, m.w.N). Seinerzeit war das Authahmesystem schon einmal faktisch zusammengebrochen, der im Jahr 2011 entwickelte Notaufnahmeplan griff erst mit deutlicher zeitlicher Verzögerung.

Eine Aufnahme in einer der regulären staatlichen Aufnahmeeinrichtungen dürfte künftig - unabhängig davon, dass sie erst nach der formellen Registrierung des Asylantrags in Betracht kommt - in der Praxis zunehmend an deren mangelnden bzw. erschöpften Aufnahmekapazitäten scheitern. Bereits 2013 wurde von einem Großteil der Auskünfte und Berichte namentlich der Flüchtlingsorganisationen das Gesamtangebot an Unterkünften für Asylbewerber als unzureichend kritisiert (vgl. etwa Schweizerische Flüchtlingshilfe, Oktober 2013, S. 18, 20, 26, 29, 35; aida-Report, November 2013, S. 45, 47; UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 11: "lack of capacity in the existing reception System"). Zumindest die Erstaufnahmeeinrichtungen (CARA) betreffend fanden bereits vor der aktuellen Entwicklung der Flüchtlingszahlen erhebliche Überbelegungen statt. Während die vorhandenen Einrichtungen für 7.516 Personen ausgelegt sind, waren sie Ende 2013 mit 10.856 Personen belegt (vgl. Liaisonbeamtin des Bundesamtes, Stellungnahme vom 21.11.2013, zu 1. mit nach einzelnen CARA aufgeschlüsselter Tabelle). Daraus mag zwar ersichtlich sein, dass den italienischen Stellen das Schicksal der Flüchtlinge nicht gleichgültig ist, sondern jene vielmehr bemüht sind, den Flüchtlingen in großer Zahl unter Ausschöpfung von Unterbringungsreserven ein Obdach zuzuweisen (OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.). Bei einer Überbelegung von im Schnitt 44 % kann aber bei realitätsnaher Betrachtung nicht mehr davon ausgegangen werden, dass weitere Unterbringungsreserven vorhanden wären. Erschwerend kommt noch hinzu, dass mit einer stark steigenden Zahl an Asylverfahren auch deren Bearbeitungsdauer zunächst zunehmen wird (jedenfalls bis ggf. zusätzlich einzustellendes Personal zur Verfügung steht), was einer zügigen Neubelegung der vorhandenen Unterkunftsplätze entgegenwirkt.

Die Zahl der verfügbaren Plätze in den auch Integrationsprojekte beinhaltenden SPRAR-Unterkünften beträgt derzeit insgesamt nur etwa 8.000 bis 9.500 Plätze; beschlossen, aber noch nicht realisiert ist der Ausbau auf 16.000 Plätze im Zeitraum von 2014 bis 2016 (Liaisonbeamtin des Bundesamtes, Auskunft vom 21.11.2013, zu 1.). Damit wäre derzeit eine Unterbringung von bis zu ca. 19.000 Asylbewerbern theoretisch möglich. Dies setzte aber voraus, dass der vorgesehene Wechsel in der Belegung alle sechs Monate erfolgen kann, was in der Praxis bei weitem nicht immer möglich ist; überdies stehen diese Einrichtungen teilweise auch anerkannten Flüchtlingen zur Verfügung (vgl. hierzu Schweizerische Flüchtlingshilfe, Oktober 2013, S. 22 ff.; UNHCR, Bericht Juli 2013, S. 10 ff.).

Liegen schon zu den staatlichen Unterbringungszentren keine verlässlichen Zahlen bezüglich der Aufnahmekapazitäten vor, so fehlen insbesondere Zahlenangaben aus dem karitativen und kommunalen Bereich völlig. Zu berücksichtigen ist überdies, dass die kommunalen oder von NGOs betriebenen Unterkünfte dicht exklusiv der Unterbringung von Asylbewerbern und erst recht nicht speziell für die Dublin-Rückkehrer unter ihnen zur Verfügung stehen (Schweizerische Flüchtlingshilfe. Oktober 2013. S. 26 f. 33 ff.). Gerade in diesen Bereich drängen massiv auch diejenigen Flüchtlinge, die in Italien keinen Asylantrag stellen.

Dass Italien sich diesem Zustrom von Flüchtlingen bei allen Bemühungen allein nicht gewachsen sieht, zeigt auch der Umstand, dass der italienische Innenminister Angelino Alfano immer wieder mehr Unterstützung von der europäischen Partnern fordert, weil Italien den Ansturm alleine nicht mehr bewältigen könne (Deutsche Welle vom 6.6.2014: "Italien rettet mehr als 2.500 Flüchtlinge").

(d) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (a.a.O.), dass ein "systemisches Versagen" des italienischen Staates und damit ein systemischer Mangel selbst dann nicht vorliege, wenn die vorhandenen Kapazitäten zur Unterbringung von Asylbewerbern - und hier insbesondere der Dublin-Rückkehrer unter ihnen - insgesamt nicht ausreichten, um für alle Betroffenen die Zuteilung einer (nicht nur nach der Ankunft in Italien übergangsweise vermittelten) Unterkunft regelmäßig ohne Wartezeiten von Belang sicherzustellen, vermag das erkennende Gericht nicht zu teilen. Das Oberverwaltungsgerichts begründet dies im Wesentlichen damit, Italien habe sich erfolgversprechend bemüht, den sich aus dem Dublin-System ergebenden europarechtlichen Anforderungen je nach der auftretenden Lage im Wege flexibler Anpassung seines Aufnahmesystems zu entsprechen.

Systemische Mängel werden in der Literatur definiert als eine in den vom Gericht empirisch gewonnenen Erkenntnissen zum Ausdruck kommende "reelle Unfähigkeit des Verwaltungsapparates zur Beachtung des Art. 4 EUGRCh" (vgl. Hailbronner/Thym, NVwZ 2012, 406, 408) bzw. "strukturelle Störungen, die ihre Ursache im Gesamtsystem des nationalen Asylverfahrens" haben, ohne dass es auf eine hierauf bezogene Zielsetzung des betreffenden Mitgliedstaats ankomme (vgl. Marx, NVwZ 2012, 409, 411). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind systemische Mängel solche, die entweder bereits im System selbst angelegt sind und von denen Asylbewerber generell oder bestimmte Gruppen von Asylbewerbern deshalb nicht zufällig und im Einzelfall, sondern vorhersehbar und regelhaft betroffen sind, oder aber tatsächliche Umstände, die dazu fuhren, dass ein theoretisch sachgerecht konzipiertes und nicht zu beanstandendes Aufnahmesystem - aus welchen Gründen auch immer faktisch ganz oder in weiten Teilen seine ihm zugedachte Funktion nicht mehr erfüllen kann und weitgehend unwirksam wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.3.2014 - 10 B 6.14 - juris).

Ein systemischer Mangel in diesem Sinne kann somit darauf beruhen, dass die Fehler bereits im System selbst angelegt sind und deswegen Asylbewerber oder bestimmte Gruppen von Asylbewerbern nicht zufällig und im Einzelfall, sondern regelhaft und daher (objektiv) vorhersehbar von ihnen betroffen sind. Ein systemischer Mangel kann daneben aber auch daraus folgen, dass ein in der Theorie nicht zu beanstandendes Aufnahmesystem - mit Blick auf seine empirisch feststellbare Umsetzung in der Praxis - faktisch in weiten Teilen funktionslos wird (vgl. insoweit auch OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21.2.2014 - 10 A 10656/13.OVG -, juris). Es kommt damit nicht auf eine absichtliche Missachtung der Rechte der Asylsuchenden durch den betreffenden Staat oder eine gleichgültige Einstellung ihnen gegenüber an, entscheidend ist vielmehr die Frage, ob das Aufnahmesystem faktisch seine Funktion so weitgehend eingebüßt hat, das von seinem Versagen nicht nur in Einzelfällen, sondern regelmäßig auszugehen ist.

Den Problemen, die sich dadurch stellen können, dass Unterkunfts- und andere Kapazitäten für Asylbewerber ggf. ständig an schwankende Asylbewerberzahlen angepasst werden müssen, trägt Art. 18 Abs. 9 der Aufnahmerichtlinie Rechnung, wonach aber gleichwohl die Deckung der Grundbedürfnisse als absolut garantiertes Minimum gewährleistet bleiben muss. Das VG Schwerin (a.a.O.) weist daher zu Recht darauf hin, dass mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht, wenn die Asylbewerber über einen längeren Zeitraum auf sich allein gestellt und deshalb häufig obdachlos sind.

Abgesehen davon lässt sich den bereits genannten Berichten und Stellungnahmen entnehmen, dass die Aufnahmekapazitäten bereits vor der erneuten drastischen Zunahme der Flüchtlingszahlen, also schon zu vergleichsweise "entspannten" Zeiten, unzureichend waren.

(e) Auch der Umstand, dass der UNHCR auch für Dublin-Rückkehrer bislang explizit keine Empfehlung ausgesprochen hat, von der Überstellung von Asylbewerbern nach Italien abzusehen, bildet nach dessen eigener Erläuterung keine Grundlage für die Annahme, der UNHCR vertrete die Auffassung, dass keine einer Überstellung entgegenstehende Umstände vorlägen (Schreiben an das OVG Nordrhein-Westfalen vom 7.3.2014: Ergänzende Informationen zur Veröffentlichung "UNHCR-Empfehlungen zu wichtigen Aspekten des Flüchtlingsschutzes in Italien - Juli 2013").

Die genannten Gesichtspunkte müssen im Hauptsacheverfahren aufgeklärt werden. [...]